【地方性法人金融机构】市政债发行需多项改革配套推进 要求透明化可追责


发布时间:2021-05-10 21:53:50 阅读量:339 作者:裔圣

市政债是财税体制改革的一个部分,也与金融市场密切相关地方性法人金融机构。不能就事论事,而要将其放在地方政府融资大背景下考虑。一是加快推出权力清单,界定政府和市场边界的同时,理清各级政府的支出责任,划定地方政府支出范围。二是推进全口径和公开化为主要内容的预算改革,让政府的收支在阳光下运行。三是完善地方税体系,规范转移支付,尽量给各级政府以稳定可靠的收入来源,当然这涉及行政层级压缩或者财税管理体制的改革。四是建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表。五是改革债券二级市场分割局面,提高流动性,扩大对外开放。六是加快党政机构改革,切实实现公职人员只减不增,防止因人设事等潜在思维作用,使得权力清单效果打折扣。

新型城镇化规划指出,在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上,建立健全地方债券发行管理制度和评级制度,允许地方政府发行市政债券,拓宽城市建设融资渠道。近日又出台《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券,结束了该不该发行市政债的讨论。

市政债要平衡收入和风险地方性法人金融机构

所以要建立市政债制度,一是因为我国处在工业化、城镇化中期,经济发展和城市建设资金缺口较大。截至2013年6月底,全国地方政府负有偿还责任的债务2 0 .7万 亿 元 , 其 中 地 方 政 府 债 务 占52 .6%。地方债中,用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出占86.8%。即使如此,很多领域的基础设施和公共服务仍不能完全满足需要,比如保障房。二是因为既有融资方式不够规范,风险较高。占地方政府有偿还责任债务50%以上的银行贷款和发行债券是地方主要融资手段,现行制度下两者不够规范透明,政府隐性担保导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求,地方负债规模和潜在风险不断积累。预算软约束,加上融资平台发行和管理不公开,缺乏监督,提高债务违约风险。因此,2009年为稳定经济出台了增加融资平台贷款措施,但不久又开始防范风险、抑制地方政府债务过快膨胀。现行财税制度下,我国地方政府财力与支出责任不匹配,缺乏自主规范的融资途径。特别是当前经济转型升级,税收和土地出让收入增速回落大势所趋,银行贷款期限短难以满足基础设施建设的长期资金需求。“征税+卖地+贷款”的地方政府融资模式,需要向“征税+债券+贷款+政府性基金”转变。市政债正是在这一背景下提出的,其核心就是要尽可能满足地方融资需求,同时防范地方债风险。

市政债要求市场化、透明化、可追责

与城投债相比,市政债最大特点是规范,这就要同时发挥市场和政府作用,强化预算约束地方性法人金融机构。首先,市政债是地方政府向社会借债。这需要市场进行公平的信用和偿债能力评估,通过利率价格信号将风险前置。其次,我国社会结构中政府处于强势地位,仅靠社会机构不足以约束地方政府行为时,需要上级乃至中央政府对债务进行风险预警,特别是要明确责任追究办法。一方面要落实2013年中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,把政府负债作为政绩考核的重要指标,对盲目举债留下一摊子烂账的,要记录在案,视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分,已经离任的也要追究责任。另一方面要加快完善社会各领域诚信记录,对政务行为进行记录,防止不顾实际过度扩大发债规模行为。遗憾的是,今年的地方债自发自还试点方案没有提及责任追究。再次,真正实现市政债规范化的前提是足够公开透明。只有及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息、地方政府财政经济运行情况等,接受社会广泛监督,才能最大限度地保证市政债的规范化,达到设立市政债制度的目的。

各级地方政府都是理论上的发债主体。市政债应遵循“谁受益谁出钱、谁发行谁偿还”的总体原则。虽然地方债自发自还试点仅包括部分省和大城市,但是新型城镇化过程中,省市县乡政府都可能成为城市群发展的受益者,本地投资者都具有信息优势,因此都是理论上的发债主体。但现实中是否发债还受到必要性和可能性约束。未来决定哪级政府是发债主体,关键靠完整的信息公开和公正的信用评级。

我国市政债应包括规范的城投债。国际经验显示,地方政府债券可分为一般责任债券和收益债券。前者由地方政府发行,投向完全公益性项目,以发行人的完全承诺、信用和税务能力为偿债保证;后者是为项目或企事业单位融资而发行的债券,以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力来作担保。我国的城投债尽管有很多地方不够规范完善,但它较好地保障了地方经济社会发展的资金需要,形成了大量优质资产。更为重要的是,大多城投债项目有较好经营收入,债务偿还能力较强。如2013年地方债审计报告显示,用于土地收储债务储备土地16万公顷;用于城市轨道交通等交通设施的债务,形成了相应资产,而且大多有较好的经营性收入。也就是说,只有少数完全没有经营收入或者收入过少的项目,需要政府以税收收入偿还,是市政债中的一般责任债券。新增有收入的项目和存量城投债项目,可以转成更加规范的城投债,作为市政债中的收益债券。

发债规模和利率应实行下限或公式管理。今年的试点方案明确限定了发债规模,同时要求债务发行利率参照国债发行利率和市场利率。这是试点时期探索路径、积累经验的稳妥选择。但是,如果市政债放开,则应在具体规模和利率方面更加宽松。比如债务规模方面,只提出对年末债务余额与当年G D P的比率、年末债务余额与当年政府综合财力的比率、逾期债务率等主要指标下限,或者根据地方财政经济情况设计债务规模公式;利率方面,弱化发债前环节管控,强化发债后环节的跟进监管,既充分发挥市场决定价格的作用,同时也加强政府在债务风险预警方面的功能。

应放在地方政府融资背景下考虑

(作者为中国金融四十人论坛青年研究员)

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网友评论:

来自沙河的网友说:评论时间:2021-05-10

曾经以为,伤心是会流眼泪的,原来,真正的伤心,是怎么也流不出一滴眼泪。回复


来自穆棱的网友说:评论时间:2021-05-10

没有什么过不去,只是再也回不去。回复


来自汾阳的网友说:评论时间:2021-05-10

要有多坚强,才敢念念不忘。回复


来自绵阳的网友说:评论时间:2021-05-10

我每天都在患得患失,怕你被别人喜欢,怕你喜欢上别人。回复


来自昆明的网友说:评论时间:2021-05-10

假如有一天你想哭,打个电话给我,即便我无法逗你笑,却能陪你一起哭。回复


来自叶城的网友说:评论时间:2021-05-09

最好的关系不是随叫随到,每天都聊,而是我发了消息,你看到了自然会回复,我不会因为你没有回复而胡乱猜忌,你也不会因为没有及时回复而感到抱歉,彼此信任,彼此牵挂就够了。回复


来自淮南的网友说:评论时间:2021-05-09

笑容可以给任何人,但你的心,只给一个人就好。回复


来自晋中的网友说:评论时间:2021-05-09

听说,真正的闺蜜应该是这样的:互损不会翻脸,出钱不会计较,地位不分高低,成功无需巴结,失败不会离去。回复


来自麻城的网友说:评论时间:2021-05-08

当你年岁渐老,你会看懂这一切都是时光的调教,把随风易逝而又不可移动深情,麻木成无所不能的一生。回复


来自萍乡的网友说:评论时间:2021-05-08

一生一世的爱情,并不是嘴上说说的。如果承诺有用,就不会有那么多分离。如果只靠感情有用,就不会有那么多背叛。把爱挂在嘴边,不如把人放在心上。回复


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